宋代上访和截访:律法保障下的“民告官”

核心提示: 历代王朝都立法禁止越诉,对越级上诉的草民,不管有理无理,先打几十大板再说。唯独宋代“广开越诉之门”。宋王朝在京师设立登闻鼓院、登闻检院,目的之一便是想建立一条快捷的“民告官”渠道。

王安石

王安石

北宋熙宁年间,天下各州正在雷厉风行地推行王安石的新法。这一日,主管河北路河防水利的中央特派员(制置河北河防水利)程昉,获悉了一个消息———河北路几个县的老百姓“相率诣阙诉”,即结成团要到汴京上访。原来,由于程昉在河北大兴水利,许多农户的“庐舍坟墓”都被水淹没、毁坏了,还耽误了秋季庄稼的耕种。有二百余名农户不肯忍气吞声,便决定进京告状。

程昉闻讯大惊,急忙将几个县的县令叫来:“你们是怎么做工作的?怎么让一群刁民跑到京城上访去了?还不赶紧派人给堵回来!”各县不敢怠慢,立即派人截访。截访人员快马加鞭,在半路截住了上访团:“你们想上访是吧?带回去打一顿。”上访团谎称他们并非去上访,而是想到京师的登闻鼓院送感谢信(谢表),程昉大人在河北修水利,这是便民工程哇,我们农民都很感谢他。

截访人员一听,也信以为真,说道:“好事好事。要不,感谢信还是我们来帮你们写吧,你们写的恐怕文理不通,送到朝廷会影响地方形象嘛,不如让我们写漂亮点。也不劳乡亲们跑一趟,我们马快,叫两个吏人送到京师登闻鼓院就行了。”就这样,河北乡亲的上访便很富戏剧性地流产了。京城的王安石看到登闻鼓院转达的感谢信,也很高兴,以为程昉在河北的工作做得非常出色,却不知道程昉原来搞了截访的把戏。

程昉的截访很及时,但他的行为无疑违背了宋朝的立法精神。宋王朝在京师设立登闻鼓院、登闻检院,目的之一便是想建立一条快捷、通畅的“民告官”制度渠道,让受到冤屈或权力侵害的老百姓,有机会直诉于朝廷,获得司法救济。这登闻鼓院和登闻检院有点像直诉法院,凡有诉状,原则上都要直呈御前,再由皇帝委派官员审理,而不是退回给地方政府处理。

按照鼓、检二院的受理程序,“诸人诉事先诣鼓院,如不受,诣检院,又不受,即判状付之,许邀车驾,如不给判状,听诣御史台自陈。”意思是说,告状人先到登闻鼓院递状,如果鼓院不受理,再到登闻检院递状。如果检院也不受理,必须出给书面意见(判状)。告状人可以拿着判状拦驾告御状。如果检院不给判状呢?可以到御史台申诉。显然,宋王朝希望通过周密的制度设计,给予民众一种复合式的直诉机会。

宋代直诉法院的设计有没有效果呢?我们可以举一个例子来说明:宋哲宗绍圣年间,开封府大户向氏想在自家祖坟附近修建一间慈云寺。这向氏原来是向太后的娘家,非寻常家族。时任户部尚书的蔡京欲巴结皇亲,便圈了一大块地给向氏,要求“四邻田庐”赶快拆迁,让给向氏修寺。被拆迁的人家不服,跑到开封府告状。开封府法官范正平(范仲淹之孙)作出判决:“所拓(拆迁)皆民业,不可夺。”维护了被拆迁户的利益。但被拆迁户还是不满意,“又挝鼓上诉”,告到登闻鼓院,最后蔡京“坐罚金二十斤”。

不过在北宋中前期,鼓院和检院对诉状的受理也有条件限制:“除官典犯赃、袄讹劫杀,灼然抑屈,州县不治者方许诣登闻院。”即除非发生“官典犯赃、袄讹劫杀、灼然抑屈”这类大事,否则,必须一级一级上诉,如果直接就跑到鼓院告状,那叫做“越诉”,类似于今日所说的“越级上访”。鼓院通常是不会受理越诉的。

到了北宋后期,越诉的禁令逐渐松弛,南宋政府更是制订了“越诉法”,以一系列法令“广开越诉之门”。越诉案的出现,多数情况下都与当地政府官员的不法行为有关———如果官员守法,人民又何必越诉呢?人民之所以要越级上访,往往就是因为当地官员徇私枉法、处理不公。因此,许多越诉案都属于“民告官”性质,被告人便是官员。

那么宋人在什么情况下可以越诉呢?

一、官员枉法滥权的时候。如审案时,若法官“辄紊常宪法,置杖不如法,决罚多过数,伤肌肤,害钦恤政”,受害人可以越诉推勘官及行杖人。二、司法不公的时候。“民间词诉,……苟情理大有屈抑,官司敢为容隐”,当事人可越诉。三、司法不合程序的时候。宋朝要求诉讼结案后,法院必须给两造出具“断由”,“如元官司不肯出给断由,许令人户径诣上司陈理”。四、官府侵占人民私产的时候。“官司占田不还,许越诉”。五、官府横征暴敛的时候。征税时,“州县于数外妄有科折,……以加耗为名,大秤斤两,如有违戾,许民越诉”。六、官府有乱收费的时候。宋廷曾“累降指挥约束州县,不得因公事辄科罚百姓钱物。(违者)许人越诉”。七、官吏勒索商贾的时候。“现任官员收买饮食服用之物,并随市值,各用现钱。不得于市价之外更立官价,违者,许人户越诉”。八、发现官员贪污腐败的时候。“命官犯入己赃,许人越诉。其监司不即按治者,重行黜责”。

也就是说,宋人如果遇到上述几种情况,可以直接到各级法院乃至京师的登闻鼓院控告,地方官员是不允许截访的。宋朝当然也发生过截访之事,不过并不常见。

南宋的“越诉法”还对“告官”之民的权益提出保护,“人户于条许越诉,而被诉官司辄以他故捃摭者,随其所诉轻重,以‘故入人罪’坐之”。禁止被民众控告的官府另立名目、罗织罪名打击报复。古代诬告一般要“反坐”,即如果控告不实,告状人反坐其罪,例如诬告他人杀人,诬告者要反坐以杀人罪。但在宋代,如果是民告官,那么即使被发现是诬告,也不用坐罪。宋人说,“天下未闻有因诉吏而坐罪者,明知其带虚不坐,明知其健讼亦不坐,盖诉吏犹诉贼失物,终无反坐也。”

历代王朝都立法禁止越诉,如《唐律疏议》规定,“诸越诉及受者,各笞四十。”《大明律》规定:“凡军民词讼,皆须自下而上陈告。若越本管官司,辄赴上司称诉者,笞五十。”对越级上诉的草民,不管有理无理,先打几十大板再说。唯独宋代“广开越诉之门”,这一点确实非常难得。借鉴宋人的做法,设直诉法院,许民越诉,也不失为改革信访制度的一个可参考的替代方案。

最后,我们还需要将程昉治水的结局交待清楚。程昉虽然截访成功,但纸毕竟包不住火,宋朝体制内的监察系统发挥了作用,交相弹劾程昉。宋神宗这才得知河北数县民田被水淹掉的事情,遂下诏减免那几个县的税收,以作补偿;程昉亦“放罪”。

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